对在缺碘地区销售非碘盐违法行为法律适用的思考-九游会论坛

日前，江苏省某市市场监管局在日常执法检查过程中，发现外省某食盐定点批发企业设立的分公司，在某市（碘缺乏地区）向零售商销售非碘盐（未加碘的食用盐），该市市场监管局执法人员对该批未销售的非碘盐根据《食品安全法》依法实施了查封强制措施。该局内部就查处该批无碘盐的法律适用，产生了3种观点。

观点一：违反了《食品安全法》第三十四条第（十二）项规定，构成了“经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品（非碘盐）”的违法行为。

观点二：违反了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款“在缺碘地区销售的碘盐必须达到规定的含碘量，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场”的规定，构成了“在缺碘地区的食用盐市场擅自销售非碘盐的”违法行为。

观点三：违反了《食盐专营办法》第十四条第一款“食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业购进食盐，在国家规定的范围内销售”的规定，构成了“食盐定点批发企业超出国家规定的范围销售食盐”违法行为。当事人虽然取得有跨省经营的《食盐批发许可证》，但其“非碘盐”的批发销售不包括在江苏省行政范围内。

笔者认为，观点一将该行为定性为“经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品（非碘盐）”，从法律上说有失偏颇，原因有以下4点：

（一）虽然食盐加碘是国家为了防治碘缺乏危害而采取的措施，并在《碘缺乏条例》作出了“禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场”的禁止性规定，但同时也作出了“高碘地区不供应碘盐”“因治疗疾病，不宜食用碘盐的，……到当地人民政府盐业主管机构指定的单位购买非碘盐”“对暂时不能供应碘盐的缺碘地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以暂时供应非碘盐”的特例规定，所以这里的“禁止”与“明令禁止生产、销售”不同，“明令禁止生产、销售”应该为绝对禁止，显然不加碘盐只是有条件的禁止，而且《国务院盐业体制改革方案》也要求“确保合格碘盐覆盖率在90%以上，同时满足特定人群非碘盐消费需求”，所以非碘盐最多算管制食品，并非该法条规定的明令禁止生产和销售的食品。

（二）根据《食品安全法》规定，食品应无毒无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食盐是食品的一种，其主要成分是氯化钠，具有悠久的食用历史，所以只要是符合涉案盐产品明示的《食品安全国家标准食用盐》的食盐是无毒无害，符合应有的营养要求，对人体健康不会造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

（三）食用碘盐的目的是消除碘缺乏危害，碘缺乏危害是由于自然环境碘缺乏造成机体碘营养不良所表现的一组疾病的总称。碘缺乏病预防控制的根本措施就是补碘，补碘的措施主要有碘盐、碘制剂和富碘食品等。我国消除碘缺乏危害，采取长期供应加碘食盐为主，补服碘油丸为辅的防治措施，所以食用碘盐不是唯一补碘措施，也可以通过碘制剂和富碘食品来补碘，达到预防控制碘缺乏病。

（四）观点一的依据来源于中国法制出版社出版的《食品安全法解读》一书，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定”；“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释”的规定，《食品安全法解读》一书不能代表立法解释或主管部门行政解释，更不能作为行政机关适用法律的依据。

至于观点二和观点三，笔者认为两者属于法条竞合。法条竞合的表现形式主要有以下两种：一是不同法律法规之间的法条竞合；二是同一法律法规之中的法条竞合。对于法条竞合的适用原则，主要有两项：一是特别法优于普通法，即一个违法行为同时违反了不同的法律规定，既符合特别法规定的违法行为构成，又符合普通法规定的违法行为构成，适用法律时按特别法规定处理。二是特别条款优于普通条款，即一个违法行为同时违反了同一法律的不同条款，适用法条时按特别条款规定处理。

结合《行政法》的实际情况，在处理法条竞合时还应按照“上位法优于下位法”“后法优于前法”等规则来选择适用法律法规。需注意的是，由于《行政法》与《刑法》打击或规范的对象不同，《刑法》适用原则中“重法优于轻法”的原则不适用于解决行政法中的法条竞合问题。《碘缺乏条例》《食盐专营办法》都属于行政法规的范畴，属于“同位法”。《专营办法》侧重于“食盐专营制度的管理”，《碘缺乏条例》侧重于“加碘盐的监管”，同时《专营办法》第三十四条作出了衔接规定“除本办法的规定外，……食盐加碘工作还应当依照有关法律、行政法规的规定执行”的规定，可见食盐加碘工作应遵守《碘缺乏条例》中有关碘盐加工、运输、储存、供应、监管等规定，属于特别规定。

综上所述，笔者认同观点二的处理意见。

随着盐业监管体制改革进一步深化、落地，各地市场监管部门陆继集中行使了盐业行政管理方面的法律、法规规定的行政执法权限，食盐质量安全能否得到保障，食盐监管如何跟上，也是盐业体制改革成功的关键。这就要求基层市场监管执法人员对法律法规的适用绝不能仅限于“释义”和“解读”的层面，还应着眼于对法律法规的理解和对配套法律、法规、规章、规范性文件的衔接，才能满足基层执法人员综合执法的需要，保障合格食盐的有序供应，切实维护食盐加碘消除碘缺乏危害工程的有效实施。（作者单位：江苏省仪征市市场监管局）